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《特种设备安全法》实施情况报告!6大问题、6大建议!

发布时间:2023-07-08  点击:2957

全国人民网《特种设备安全法》实施情况报告!6大问题、6大建议!

全国人民代表大会常务委员会:

 

《中华人民共和国特种设备安全法》是特种设备领域的基础性法律,2014年1月1日起施行。为贯彻落实党中央关于加快建设制造强国、质量强国战略部署,促进特种设备产业高质量发展,更好统筹发展与安全,推动特种设备安全法的贯彻实施,根据2023年度监督工作计划,全国人大常委会对特种设备安全法实施情况开展了检查。全国人大常委会高度重视这次执法检查工作,赵乐际委员长审定批准执法检查方案,肖捷、张庆伟、洛桑江村三位副委员长担任检查组组长,今年5月赴辽宁、上海、福建、山东、湖北、广西等6个省(区、市)开展实地检查,委托黑龙江、江苏、浙江、河南、广东、重庆、四川、新疆等8个省(区、市)人大常委会对本行政区域内特种设备安全法实施情况进行检查。现将执法检查的主要情况报告如下。

 

一、开展特种设备安全法执法检查是推动高质量发展的重要举措

 

实现高质量发展是中国式现代化的本质要求,实体经济特别是制造业,是高质量发展的主要着力点。以习近平同志为核心的党中央对推动传统产业转型升级,维护产业安全,加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系,加快建设制造强国、质量强国作出了一系列重大决策部署。特种设备是装备制造业的重要组成部分,是工业生产和人民群众生活必不可少的基础设施,在国民经济发展中具有举足轻重的地位。全国人大常委会对特种设备安全法实施情况开展检查恰逢其时,对贯彻落实党的二十大报告提出的推动高质量发展,加快建设制造强国、质量强国,建设更高水平的平安中国,不断实现人民群众对美好生活的向往,具有十分重要的意义。

 

特种设备是落实总体国家安全观的重要支撑。特种设备既关系经济社会发展,又紧贴人民日常生活。锅炉是发电和供热系统的“心脏”,压力容器和压力管道是石油化工行业的关键设施,起重机械是现代工业生产、物流运输和工程建设的重要设备,长输油气管道是国家生命线工程,燃气压力管道和气瓶进入千家万户,电梯是日常生活中不可或缺的代步工具,客运索道、游乐设施成为人民群众休闲娱乐的重要载体。安全生产是发展红线,特种设备量大面广,社会关注度很高,事关国家安全和社会稳定。

 

特种设备是建设现代化产业体系的重要基础。特种设备的产生与现代工业体系构建和现代产业发展息息相关。第一次工业革命催生了蒸汽锅炉、压力容器的出现普及,第二次工业革命带来了电梯、起重机械的快速发展,第三次工业革命促进了现代化港口以及压力管道网络系统的建设发展,正在兴起的新一轮科技革命推动特种设备向数字化智能化绿色化快速迭代升级。特种设备广泛应用于国民经济和社会发展重要领域,极大推动了生产效率和发展质量的提升,成为衡量国家经济发展水平的重要标志。

 

特种设备是推动高质量发展的重要抓手。特种设备是补齐产业链短板弱项,加快传统产业转型升级,提升我国装备制造竞争力的重要着力点,是新时代贯彻新发展理念,推动创新驱动发展,实现绿色低碳转型的重要切入点,是保障人民群众生产生活安全,满足人民日益增长的美好生活需要的重要支撑点,是促进工业化和数字化融合,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要落脚点。

 

本次执法检查工作有以下几个特点:

 

(一)执法检查涉及面广。执法检查组对特种设备安全法在14个省(区、市)的实施情况进行检查,这些地区的特种设备保有量占全国的四分之三,具有广泛的代表性,听取了市场监管总局、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、文化和旅游部、应急管理部、国务院国资委以及地方特种设备相关部门单位的情况介绍,检查了锅炉、压力容器、压力管道、气瓶、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆等各类型特种设备的生产经营使用情况,较为全面掌握了特种设备安全法的贯彻实施情况。

 

(二)执法检查重点突出。在前期调研的基础上,执法检查组经过认真研究,将特种设备产业发展情况、特种设备安全综合治理情况、政府依法履责情况、管理制度落实情况、科技创新情况等7个方面确定为执法检查重点。通过实地检查、委托检查、个别抽查的方式,围绕执法检查重点,深入排查存在问题,客观分析症结成因,提出改进工作意见。

 

(三)深入基层直面群众急难愁盼问题。执法检查组按照党中央关于大兴调查研究的重要要求,深入基层开展调研。执法检查地点遍及石油化工厂、钢铁厂、叉车厂、燃气站、气瓶充装站、发电厂、港口码头、医院、商场、游乐场、居民小区和检验机构,在车间班组与生产一线的职工交谈,详细了解特种设备生产、使用、维护、检验、管理情况,并将群众关注度高、矛盾突出的老旧小区电梯安装、使用、维护、保养、更换作为切入点,着力督促解决人民群众急难愁盼问题。

 

(四)扎实开展专题研究。鉴于特种设备专业性强,检查组委托中国特种设备检测研究院、清华大学质量与可靠性研究院、中央党校(国家行政学院)课题组就执法检查中有关统筹产业发展与安全监管、落实双碳目标实现绿色转型、依法促进产业发展等开展课题研究,为执法检查提供理论与专业支撑。

 

(五)积极发挥各方作用。在执法检查中,注重发挥人大代表作用,包括常委会组成人员在内共有20余位全国人大代表参加了检查工作,市场监管总局等国务院有关部门积极配合,地方人大给予大力支持。人民日报、法治日报等新闻媒体对执法检查工作进行了广泛报道,有力推动了特种设备安全法的宣传普及。执法检查组通过座谈会或实地检查等方式,向110家特种设备生产使用检验单位了解情况。执法检查共形成了4份前期调研报告、3份实地检查报告、8份委托检查报告、3份课题研究报告,这些报告为起草执法检查报告奠定了扎实基础。

 

二、法律实施取得积极成效

 

特种设备安全法颁布实施以来,国务院及地方各级政府深入贯彻实施特种设备安全法,对特种设备的生产、经营、使用、检验、检测等严格依法监督管理,各项管理制度和工作机制不断健全,特种设备产业快速发展,特种设备安全形势持续改善,法律实施取得了积极成效。一是特种设备保有量快速增长。2022年全国特种设备总量达1955.25万台,与法律施行前的2013年相比实现数量翻番,年均增长100万台。另有气瓶2.35亿只、压力管道85.9万公里。我国已成为世界特种设备使用第一大国。二是特种设备产业体系逐步完备。截至2022年底,全国特种设备生产和充装单位75709户,包括2625户设计单位、16211户制造单位、30650户安装改造修理单位、26223户气体充装单位,形成覆盖设计、制造、安装、改造、修理等全链条的特种设备产业链。三是特种设备安全状况持续改善。与2013年相比,2022年特种设备事故起数、死亡人数、万台特种设备死亡率分别下降了52.4%、65.1%、84.8%,法律施行后的十年间未发生重特大特种设备事故,安全形势持续改善。四是服务民生作用日益凸显。特种设备是民生保障的基础设施,压力管道和压力容器每年储运超过3726亿立方天然气,电梯每天运送乘客超过20亿人次,大型游乐设施每年乘坐游客超过1亿人次,较好地满足了人民群众对美好生活的需要。检查中各方面普遍认为,在特种设备数量快速增长、安全保障压力不断增大的情况下,特种设备安全法的贯彻实施有效防范、减少和遏制了特种设备重大事故的发生,促进了特种设备产业快速发展,有力保障了人民生命财产安全。

 

(一)大力开展法律宣传,提高依法管理意识和能力。各地区各部门高度重视特种设备安全法的贯彻实施工作,大力开展普法宣传,提升特种设备领域依法管理水平。一是采取多种形式开展普法宣传。各地市场监管部门深入开展特种设备安全知识“进企业、进社区、进校园”活动,连续十年组织开展“电梯安全宣传周”活动,开展“违法行为随手拍”“微视频作品展播”等普法活动,努力在全社会形成关心关注特种设备安全的良好氛围。浙江建立特种设备安全科普教育基地,新疆免费向企业发放特种设备法律责任系列读本,四川开展特种设备安全“咨询日”等活动。二是将学法守法用法融入安全生产日常培训。国务院国资委督促中央企业将特种设备安全法纳入安全生产培训课程,建立健全特种设备作业人员培训考核机制,提升干部职工安全意识和法治意识。中国特种设备安全与节能促进会联合南京工业大学创建我国第一所特种设备技术学院,将法律知识列入教材内容,对从业人员开展系统培训。

 

(二)强化配套制度建设,完善特种设备安全法律制度体系。特种设备安全法确立了我国新时期特种设备安全法律制度的基本框架,相关部门和地方积极做好制度配套工作。一是组织制定修订行政法规和部门规章。为更好适应行业管理工作需要,市场监管总局已经启动《特种设备安全监察条例》修订工作,向社会公开征求意见。相关部门及时修订完善部门规章,安全监察工作程序和要求更加完备和明晰。二是健全安全技术规范和技术标准。制定修改安全技术规范185个,经整合后现行有效安全技术规范50个,特种设备安全技术规范体系基本建立。加快标准制定工作,包括各类特种设备的国家标准、行业标准、地方标准、团体标准。组织对强制性标准进行整合精简,目前保留9项机电类特种设备强制性国家标准。积极参与或牵头特种设备领域国际标准制定。三是修订更新特种设备目录。以参数限定和名称列表的形式,将特种设备及其安全附件、部件分为10个种类、48个类别、99个品种,更加清晰界定了纳入监管的设备范围,对部分设备的定义重新予以明确,突出重点监管、分类监管和科学监管。四是加快地方法制建设。各地制定相关地方性法规及制度政策,江苏、重庆及时制定修订特种设备安全条例,广东、广西、黑龙江出台电梯安全条例,广东出台气瓶安全条例。目前,特种设备领域已经形成由1部法律、1部行政法规、114部地方性法规、8个部门规章、143个地方政府规章以及50个安全技术规范、2520个标准构成的特种设备法律制度体系。

 

(三)加强产业政策引领,促进特种设备产业快速发展。国家发展改革委、工业和信息化部、市场监管总局等将特种设备产业发展融入装备制造业发展和质量提升的有关规划和政策,依法推动特种设备产业高质量发展。一是特种设备制造能力提升。加快新技术新工艺的转化应用,提升特种设备设计制造水平,起重机械、电梯、电站锅炉等产品已跻身世界先进行列,大型起重机械和超超临界燃煤电站锅炉实现国际领先,特种设备生产企业成为我国高端装备制造业的重要组成部分。二是产业集聚升级成效明显。聚焦产业高质量发展,采取增链补链强链等手段,加强人才培养、品牌建设和质量基础设施服务,推动起重机械、电梯领域形成多个产业集聚区,如河南长垣起重产业聚集区、江苏吴江电梯产业聚集区、广东中山大型游乐设施聚集区等。三是自主技术研发能力有所提高。科技部加强对特种设备科研攻关的支持力度,集中优势科研资源,统筹基础研究和应用研究,多项“卡脖子”技术获得突破。攻克了燃煤机组超低排放、高温电磁检测、重型压力容器轻量化、超声无损和微损检测等技术难题,掌握了索道、电梯等设备关键零部件的自产能力,高端特种设备国产化程度明显提升。四是特种设备出口实现量质提升。随着我国特种设备设计制造技术水平的不断提升,特种设备出口保持增长趋势,对进口设备依赖度降低。国内电梯产量约占全球产量70%左右,起重机械出口额保持每年40亿美元左右,叉车出口额每年20亿美元以上,大型游乐设施实现从进口国转变为出口国。

 

(四)健全监管工作机制,严格落实法律责任。相关部门建立健全工作机制,严格依法履职,落实法律责任,为特种设备安全提供有力的体制机制保障。一是建立预防为主的全过程监管机制。围绕特种设备全生命周期的设计、制造、安装、改造、修理、经营、使用、检验各环节,依法建立了生产许可、法定检验、监督检查、应急处置、事故调查全过程的监管机制。相关部门建立健全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制,加强风险识别分析,及时消除事故隐患。辽宁组建特种设备安全监管和事故应急调查专家库,编制《特种设备事故应急预案》,提升应对突发事故能力。二是严格依法执法。市场监管部门以电梯、压力管道、移动式压力容器、气瓶为重点,深入开展风险隐患排查整治,坚决遏制重特大事故发生。住房城乡建设部门将建筑起重机械作为房屋市政工程安全生产治理重点,要求各地“逐企业、逐项目、逐设备”精准排查整改建筑起重机械。文化和旅游部门在旅游景区质量等级评定和复核中加强玻璃栈道项目的审查。河南开展庙会流动游乐设施执法检查、大型游乐设施乘客束缚装置隐患治理等,保证设备安全运行。三是大力推进协同监管。国务院安全生产委员会将属地政府落实特种设备安全责任,作为对省级政府考核巡查、综合检查、明查暗访的重要内容,组织对油气长输管道、涉燃气安全特种设备等领域安全隐患开展专项整治。市场监管部门联合相关部门发挥监管合力,推动形成联防联治、综合治理的工作协调机制。四是推动企业落实安全主体责任。市场监管部门出台企业落实安全主体责任的制度规定,紧盯企业主要负责人、特种设备安全总监、特种设备安全员等关键少数人员,建立“日管控、周排查、月调度”工作机制,推动将安全责任落实到具体岗位具体人。国务院国资委指导中央企业落实特种设备安全责任,在石油化工、能源电力、环保设施等7个重点领域开展专项整治,对特种设备作业人员持证上岗等情况开展督导检查。山东全面推进电梯责任保险,推动电梯“保险+服务”新模式应用。五是推动多方共治。重视发挥中国特种设备检验协会、中国特种设备安全与节能促进会等社会组织作用,推动形成“企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众参与监督”的多元共治格局。上海组建由安全技术委员会、专业工作组和技术支撑机构共同组成的安全治理支撑体系,加强风险研判和重大问题决策支撑。

 

(五)加强监管能力建设,提高特种设备依法管理水平。监管部门着力提升监察人员查处违法行为和检验人员排查设备隐患的能力,监察机构和检验机构相互配合,风险防控水平不断强化。一是加强组织队伍建设。截至2022年底,全国县级以上市场监管部门设立特种设备安全监察机构3201个,配备特种设备安全监察人员11.8万余人。全国共有特种设备检验检测机构4845家,其中特种设备综合性检验机构568个、型式试验机构45个,特种设备检验人员5.3万人、无损检测人员10.8万人。二是增强监察执法能力。注重从源头抓起,突出设备本质安全,准入环节实行生产单位许可、设备使用登记和设备监督检验,准入后实施事中监督检查和事后事故调查制度。2022年全国市场监管系统出动监察人员264.94万人次,检查特种设备生产、使用等单位112.73万家,发出监察指令书15.76万份,封停设备2.10万台(套),有效防止和减少了事故发生。三是提高检验检测能力。2022年特种设备检验机构在生产环节监督检验中,发现并督促企业处理缺陷隐患50万个;在使用环节定期检验中,发现并督促使用单位处理缺陷隐患297.42万个。检验费用不断降低,检验时间进一步缩短。走出国门为“一带一路”重点合作项目提供检验检测和安全评估服务。湖北建成国家工业数字成像无损检测质检中心等,为特种设备产业提供技术支撑服务。四是推进智慧监管。相关部门建立多个智慧监管平台,“96333”电梯应急处置服务平台覆盖181个城市、338.09万台电梯,救援时间大幅缩短。长管拖车和氢能装备智联网等平台全力保障重大活动安全。游乐设施全生命周期管理系统对26个省市的近2万台设备实现动态健康评价。全国工程质量安全监管信息平台上线运行,推进建筑起重机械监管信息共享和业务协同。福建构建电梯物联网、锅炉物联网、气瓶安全追溯、安全阀质量追溯四大系统,不断提升安全监管效能。

 

(六)持续提升节能减排水平,推动特种设备绿色低碳转型。围绕实现“碳达峰、碳中和”目标,相关部门从政策、资金、技术等环节持续发力,积极推进特种设备绿色低碳转型。一是出台相关产业政策。国家发展改革委细化淘汰落后设备有关要求,鼓励企业采用高效锅炉、热交换器等高效节能设备。将高效节能工业锅炉技术等列入《绿色技术推广目录(2020年)》,引导产业绿色低碳循环发展。国家发展改革委、国资委部门联合印发《关于统筹节能降碳和回收利用,加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》,制定锅炉更新改造和回收利用实施指南,指导中央企业带头做好锅炉更新改造和回收利用工作。工业和信息化部发布国家工业和信息化领域节能技术装备推荐目录,加快推广工业锅炉等节能技术装备。二是开展燃煤锅炉节能减排攻坚战。积极推进锅炉安全节能环保“三位一体”监管,开展燃煤锅炉节能减排攻坚战,淘汰20余万台低效落后锅炉,燃煤工业锅炉平均容量从3.8吨/小时提高到12.5吨/小时,燃煤锅炉关键能效指标效率值提高到不低于80%,燃煤锅炉整治对空气质量改善贡献率达到20%,为大气污染防治做出重要贡献。工业和信息化部组织实施国家工业节能监察,提升重点用能行业和用能设备能效水平。三是强化科技支撑。应用神经网络群控等新技术提升电梯性能,根据客流情况、电梯所处的不同位置,动态分配电梯轿厢,减少电梯空载和启停。突破重型压力容器设计制造技术瓶颈,推动压力容器轻量化绿色制造技术进步。提升管道完整性管理技术水平,大幅降低管道事故率,减少管道频繁更换维修造成的能源消耗和环境污染。四是加大新能源使用。发展太阳能光热发电、氢能等新能源,提高煤电机组灵活性。布局涉氢储运特种设备产业发展,不断提升氢能装备检测能力。推动光热发电用熔盐介质塔顶吸热器、熔盐管路等关键设备材质的国产化替代,推进太阳能等新能源锅炉产品创新。

 

三、法律实施中存在的突出问题

 

特种设备安全法的实施取得积极成效的同时,还面临产业发展存在短板弱项,企业主体责任尚未全面落实,监管效能有待进一步提升,行业监管体制仍需理顺,住宅电梯安全隐患不容忽视,法律制度体系尚不完善等困难和问题。

 

(一)产业发展存在短板弱项。我国特种设备行业已经在生产规模和市场规模上处于全球领先地位,但特种设备领域工作主要围绕安全管理展开,对发展、质量、节能、环保等工作重视不够,缺少有针对性的措施,高质量发展潜力仍需进一步挖掘。一是高端产品和知名品牌少。我国已成为世界最大的新装电梯市场和最大的电梯生产国,但国产品牌主要聚焦在货梯市场,在主流中高端客梯市场影响力不够。全国压力容器持证制造商共有4600多家,但是在技术实力、产品质量等方面与国际龙头企业存在差距,中、低端产品市场竞争相对激烈,同质化产品较多。二是无序竞争埋下安全隐患。在特种设备招投标过程中,一些公开招投标的门槛设置较低,综合评标体系不完善,忽视质量要求,中标价低于甚至远低于成本价,生产企业偷工减料,甚至突破质量安全底线。个别企业靠偷工减料、假冒仿制也能参与市场竞争,不利于调动行业企业研发创新的积极性。三是科技创新驱动发展不足。大量特种设备关键零部件仍需要进口,核心技术自主可控能力欠缺,产业基础相对薄弱,1000吨以上超大吨位全地面起重机所用变速箱等关键零部件,全部依赖进口。四是产业集聚度不高。产业集群化程度有限,尚未形成集群优势,打造完整产业链、发挥集群的联动效应尚需进一步探索。现有产业集群存在同质化、“集而不群”等现象,科技、金融、人才、数据等各类生产要素难以有效协同促进产业集群发展。五是数字化智能化进程较为缓慢。虽然已有特种设备企业在尝试数字化、智能化转型,但大部分企业新技术应用不充分,尚未充分发挥人工智能、云计算、大数据等技术的作用,产品的信息化、智能化、人性化方向发展不充分。六是绿色低碳发展仍有较大空间。锅炉、换热压力容器等承压类设备具有数量多、增长快、能源消耗量或者转换量大的特点,属于高耗能设备;电梯、起重机械、场(厂)内专用机动车辆等机电类设备的应用明显增加,能源与材料消耗问题突出,污染物、温室气体排放仍有很大提升空间。

 

(二)企业主体责任尚未全面落实。特种设备安全法明确规定了特种设备生产、经营、使用单位应当履行特种设备安全责任,检查发现企业主体责任落实仍有待改进。一是少数企业安全意识淡薄。有的企业未按规定主动申报定期检验,需要检验机构催检。少数企业技术人员流失,设备更新改造、检修维保不到位,存在安全隐患。个别企业甚至还存在特种设备假报停真使用、大容(吨)小标等逃避监管的情况。二是部分企业履行安全管理义务不到位。有的企业内部特种设备安全管理职责不明确,缺少特种设备安全管控措施,难以有效落实安全主体责任;有的企业特种设备应急预案缺乏针对性和可操作性;还有企业为了节约成本而购买低质量的叉车,违规进行改装,导致使用中出现制动失灵、起重能力不足、燃油泄漏等问题。三是部分领域落实安全管理难度大。传统工业气瓶充装、燃气瓶充装等行业整合度低、规模小、利润少,低门槛竞争现象严重,难以从根本上提升安全管理水平。租用设备流动性较强,特种设备出租行业管理缺位问题较为突出。四是处罚力度难以倒逼企业主动履责。企业违法成本较低,对违法企业震慑力度不够。缺少对特种设备相关人员违法行为处罚条款,责任人员的法律责任一般由其所在单位承担,本人往往通过离职等方式进行逃避,不利于安全责任落实到具体人员。

 

(三)监管效能有待进一步提升。特种设备安全法第一章第五条和第四章对特种设备安全监管作出规定。面对快速增长的监管对象,监管效能仍需进一步提升。一是监管手段难以适应特种设备发展新形势。特种设备量大面广线长、责任主体多、监管链条长,近年来新增设备大型化、高参数、高风险特点明显,加之高龄老旧设备日益增多,部分大型石化企业超期服役的承压设备甚至接近50%,特种设备安全形势不容忽视。现有的监管方式难以应对新模式新业态新风险,已有的信息化系统仅基本满足资料存储、查阅等功能,大数据技术未能得到充分全面应用,数据价值没有得到充分挖掘,信息化管理科技赋能不足。二是风险预警能力建设有待提升。在固有风险不断积累和新风险新挑战不断出现的双重压力下,特种设备风险识别分析的及时性、精准性还需要进一步提高,由于缺少应急指挥协调系统,事故报告速度常落后于公共媒体报道,应急处置需进一步加强。三是基层监管力量不足。2018年市场监管机构改革后轮岗转岗新加入特种设备安全监察队伍的人员专业基础薄弱,业务能力与特种设备专业监管的需要还有较大差距。基层市场监管部门的装备配置不足,难以满足特种设备监管执法和应急处置的实际需求。基层监管人员工作压力大,追责重而激励少,影响了基层监管队伍的积极性。四是检验机构支撑不够。全国特种设备综合性检验机构中,事业性单位289家,占总数的50%左右,实际承担了全国大部分检验工作和辖区内特种设备的“应检尽检”以及支撑安全监察和服务企业的职责,是安全监察工作的重要支撑。部分检验机构转制为企业后,出现过度追求经济利益、抢地盘、低价竞争等乱象,对安全监察的支撑作用严重弱化。部分检验机构与同级其他事业单位横向整合后,打破了特种设备检验机构的独立性和完整性,科研、技改投入普遍降低,不利于机构长远发展。

 

(四)监管体制仍需理顺。特种设备安全法第六条规定,国务院和地方各级人民政府应当加强对特种设备安全工作的领导,督促各有关部门依法履行监督管理职责。一是个别地方政府责任未充分落实。市场监管部门发现特种设备重大隐患并上报地方政府后,地方政府往往又批转给市场监管部门处理,而市场监管部门没有足够的行政资源组织处理,导致特种设备隐患得不到及时治理,综合治理机制运行不畅。二是部门和属地联动机制不健全。一些乡镇举办的文化节、庙会、美食节等文化商业活动,为吸引顾客和游客临时放置大型游乐设施,相关经营主体不申报,属地政府也不通报,市场监管部门无法及时掌握情况,监管执法难度较大。三是监管合力尚未有效形成。“三区”外叉车等特种设备历史遗留问题多、部门监管职责边界不够清晰;房屋市政工程和其他工地均使用起重机械,其设计、制造、安装、使用、检验、检测、租赁、维护保养等环节的监督管理,涉及多个监管部门、多部法律法规,外部影响因素复杂,安全管理链条长,安全监管责任不够明晰。四是应急能力建设需进一步强化。特种设备发生事故后,市场监管部门受装备条件等限制,无法进入现场获得一手信息,造成上报迟、反应慢、处置不及时,易造成二次伤害,甚至演变成为社会事件。

 

(五)住宅电梯安全隐患不容忽视。近年来,老旧住宅电梯老化问题已逐步显现,如浙江、福建使用15年以上老旧电梯分别达8.6万台、3.2万台,分别占本省电梯总量的9.7%、9.5%。由于老旧设备的淘汰更新机制、安全评估机制不够健全完善,长期带病运行,防范和化解老旧设备的安全风险亟待重视。一是住宅电梯使用管理的责任主体不明晰。住宅电梯归全体业主共有,使用管理涉及业主、业委会、物业公司、维保单位等多个主体,电梯管理上易相互推诿,无法有效落实安全责任。一些物业公司低价选择维保单位,维保企业相互压价、无序竞争,维保工作有效性得不到保证。二是老旧住宅电梯更新改造资金不足。由于历史原因,一些大城市老旧高层住宅的电梯维修经费欠账较多,业主出资意愿不强。虽然有些地方政府采取了补贴政策,甚至对无物业管理、无维护保养、无维修资金的“三无电梯”改造实行政府全额出资,但与庞大基数相比,地方政府筹措资金依然有限,缺乏长期保障机制。三是既有住宅加装电梯仍需破题。随着人民生活水平提高和城镇人口老龄化,居民对老旧住宅加装电梯的需求与日俱增。但在电梯加装过程中,业主对资金来源、费用分摊比例等意见分歧较大;加装电梯的井道、井道和房屋之间连接等缺少相应技术规范及监管的要求,有的地方没有监管措施;老旧小区多无物业管理,无法落实安全管理责任,保障电梯安全运行。此外,部分经营性自建房私自加装用于公共服务的电梯,未按规定申报,游离于特种设备监管之外。

 

(六)法律制度体系尚不完善。检查中,有关方面反映,特种设备安全法律制度体系中的一些规定难以适应安全监管和产业发展的需要。一是部分法律制度亟需补充完善。在监管实践中,对锅炉等高耗能特种设备既要考虑安全,也要考虑节能减排以及对环保的贡献。特种设备安全法明确了节能环保的原则要求,但缺少详细规定,不利于形成高耗能特种设备安全、节能、环保和双碳“四位一体”监管工作格局。二是特种设备安全法与其他法律法规间的衔接协调还需加强。特种设备安全法对于安全生产责任制、安全生产预防措施等与2021年修订后的安全生产法不完全一致,部分条款罚款金额远低于安全生产法。此外,特种设备的出口检验已经取消,但特种设备安全法中仍有出口检验的相关规定,与管理实践不适应。三是鼓励科技创新缺少配套激励制度。特种设备安全法第十条规定,国家支持有关特种设备安全的科学技术研究,鼓励先进技术和先进管理方法的推广应用,对做出突出贡献的单位和个人给予奖励。在实施过程中缺少相应的配套奖励制度,对科技创新激励不足。四是缺陷特种设备召回制度需要细化完善。特种设备安全法第二十六条规定建立缺陷特种设备召回制度。企业反映实践中这一制度配套政策还不完善,需要进一步细化增强可操作性。

 

四、对贯彻实施特种设备安全法的意见建议

 

贯彻实施特种设备安全法,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于统筹发展和安全的重要论述,切实增强法律实施的政治自觉和行动自觉,清醒认识特种设备安全面临的形势,把以人民为中心的发展思想贯穿始终,严格执行法律规定的各项制度,压实特种设备安全各方责任,充分发挥特种设备产业发展与安全、节能与环保对促进经济社会高质量发展的积极作用,着力推动落实制造强国、质量强国战略,用法治力量牢牢守住安全发展底线。

 

(一)夯实制造业基础,支持特种设备行业高质量发展。一是优化产业政策。适时启动新一轮《产业结构调整指导目录》等产业政策修订完善工作,积极研究制定锅炉绿色低碳高质量发展行动方案等配套政策。支持骨干企业突破关键核心技术,巩固提升产业发展优势。依托“十四五”规划102项重大工程等项目建设,推动特种设备验证应用和迭代升级,不断提升产品技术性能和安全水平。建议研究制定特种设备产业发展规划。二是强化科技创新相关政策支持。在“十四五”国家科技计划中,加快推动“重大自然灾害防控与公共安全”“国家质量基础设施体系”等重点专项组织实施,将行业发展中的新需求、新风险、新问题,及时凝练形成科技项目进行研发部署。三是推进系统性的数字化、智能化发展。在重组国家重点实验室体系和创建国家技术创新中心过程中,将特种设备安全作为重要内容进行布局。鼓励和支持优势单位牵头组建技术攻关联合体、研发平台,汇聚新技术新装备产业化,助力特种设备数字化、智能化发展。组织实施一批高质量应用示范项目,推进新技术、新方法、新装备在特种设备运行中深度应用。坚持智能制造主攻方向,持续开展智能制造示范工厂建设,加快推动故障诊断监控技术、自动导向定位技术等的应用,利用智能化手段进行监测、预警,提高设备安全可靠运行水平。四是加快绿色化发展。围绕“碳达峰、碳中和”目标,支持特种设备制造企业开展关键核心技术研发,提高特种设备集成供应能力。实施特种设备碳达峰推进行动,完善锅炉绿色低碳法规标准体系,推动锅炉系统安全节能环保标准化管理,提高氢能等新能源特种设备监管能力,推动能效管理与碳排放管理深度融合。五是集中培育提升一批优势企业和产业集群。支持行业优势企业对标国际标杆,打造具有生态主导力的产业链领航企业,带动上下游企业发展。推动特种设备产业聚集区和特种设备质量品牌提升示范区建设。六是发挥用户需求的作用,推动行业健康发展。进一步规范招投标行为,促进产业高端化、集聚化、品牌化发展,推动产业转型升级,避免低端重复建设。强化统筹协调,优化客运索道新建改建的审批程序,积极推进机械式停车设备的建设,不断满足人民群众对美好生活的需要。七是大力提升特种设备行业对外开放水平。深化国际交流合作,支持特种设备检验机构、社会组织和企业积极参与“一带一路”等国际性活动,推动标准国际互认、特种设备产品和检验检测技术服务出口。稳步扩大特种设备规则、标准等制度性开放,助力我国特种设备制造企业和检验检测技术走向国际市场。

 

(二)压实企业安全主体责任,推进本质安全落到实处。一是坚持激励约束并重,促进守法者获益、违法者受制,加大违法行为处罚力度。发生特种设备事故的,处罚应当不低于安全生产法的处罚力度,增加对作业人员违章违规行为的追责问责,研究完善相应刑事责任。二是推动企业建立健全“安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位”的安全管理制度,切实从源头上预防和管控安全风险。三是督促特种设备相关单位配齐安全总监、安全员,推动安全责任落实到具体人员。针对近年来发生的特种设备事故70%以上是因为操作使用或者应急处置不当引起的现状,压实普法宣传和安全知识培训的责任,创新方式和机制,着力提高特种设备作业人员的操作技能和应急处置能力,最大限度预防和减少特种设备安全事故。四是鼓励企业提升安全管理能力。发挥行业协会、科研院所等专业服务机构作用,积极推广应用先进技术和先进管理方法,增强企业提升安全标准的内生动力,不断缩小与国际先进水平的差距。

 

(三)强化支撑保障,提升安全监管效能。一是支持安全监管手段创新。研究将智慧监管作为特种设备安全监管的必要手段,加强信息化建设,推动特种设备安全监管由传统的“人防”向“人防+技防”转变。建立完善重要设备在线监管智慧平台,推动有条件的企业建立在役特种设备运行智慧平台,把安全附件的检验检测作为重点内容,使用先进无损检测方法及时发现安全隐患,对易发高发的风险点和检维修状态进行摸底排查,实现智慧化监管。二是完善风险预警。全面推进特种设备双重预防机制建设,完善风险管理,常态化开展风险辨识、评价,制定预防措施。建立特种设备应急指挥协调系统,提高应急处置水平。围绕特种设备高压高温高速等特点,深入分析特种设备安全事故成因,根据违章作业、设备缺陷、保养不到位、自控系统失灵、超出设计规程范围运行等原因采取有针对性的措施。三是强化隐患排查整治。开展高风险特种设备安全筑底行动,持续开展危化品相关特种设备、压力管道、起重机械、电梯等安全隐患专项治理和“回头看”,落实整改责任。健全重大活动和重要时段特种设备服务保障工作机制,精准对接任务清单,认真开展监督检查,严格落实工作职责。四是加强队伍建设保障。加强监察队伍专业化职业化建设,加大培训力度,强化安全监管专业属性。加强人员、经费保障,支持基层建立专业化的监管所(队)。加强装备保障,配齐必要的个人防护、现场处置、事故勘验以及应急车辆等装备,确保第一时间进入现场开展工作。完善激励机制,参照应急、消防等系统的队伍专业化职业化建设做法,建立津贴待遇、褒奖制度和人身意外保险制度。五是强化特种设备检验机构的技术支撑能力。充分发挥特种设备检验保障安全的重要作用,充分保证检验机构的技术能力、装备水平、科研经费,保障特种设备检验机构的公益性。

 

(四)进一步落实多元共治要求,增强法律实施效果。一是强化属地管理责任。推动各级地方政府特别是乡镇街道基层政府建立协调联系机制,明确将特种设备安全纳入对各级政府安全生产责任制考核内容,建立健全监管激励问责机制,采取综合治理措施解决特种设备安全隐患。二是推动相关部门的协同配合。完善安全生产综合监管与特种设备专项监管相结合的工作机制,推动建立特种设备质量安全综合治理,在明确相关主管部门的特种设备安全管理职责的基础上,建立完善协调机制,加大特种设备安全监管机构与标准、质量、行业管理等部门的协调力度,形成安全监管合力。三是加强应急能力建设。完善特种设备突发事件应急预案,健全突发事件调查处理协作体系,建设应急培训演练基地,加强理论培训和实战模拟训练。加强特种设备舆情收集、研判和分析,及时回应处理。四是充分发挥行业协会作用。强化行业自律,释放特种设备行业协会扎根行业、服务企业、辅助政府、凝聚合力等功能。在电梯、燃气气瓶等领域试点建立和完善保险机制,推进责任保险。五是强化公众参与监督。定期公布特种设备安全状况,曝光违法违规行为,提高公众认知和防范能力,畅通举报投诉渠道,探索建立特种设备安全监管“吹哨人”制度和有奖举报制度,鼓励社会力量和企业职工举报各类特种设备安全隐患和违法行为,引导社会监督。

 

(五)健全住宅电梯综合治理,解决人民群众急难愁盼问题。一是明确住宅电梯管理责任主体。研究明确电梯制造企业对电梯质量安全终身负责制;探索建立住宅领域专业电梯运营管理组织形态,保障公共设施长期安全可靠运行。二是建立老旧住宅电梯安全评估机制。加强电梯年度自行检查、自行检测和定期检验等隐患排查和风险评估,指导各地优先住宅专项维修资金管理制度,将老旧电梯评估结果作为住宅维修资金申请使用的依据之一。推广远程监测系统,建立产品质量追溯体系。三是建立更新改造资金长效机制。探索住宅维修资金引入电梯保险;对产权不清等历史遗留问题的老旧住宅电梯,属地政府在政策、资金上给予支持,破解老旧住宅电梯更新改造费用难题。四是保障更新改造质量。更新改造启动后,加强全过程信息公开,规范透明电梯配件价格、质量等,以清单、模板形式列出需要业主知晓的各节点事项,对重要事项做重点提醒,并以告知签收形式让业主清楚明白未来注意事项和消费账单,减少信息不畅造成的矛盾,保障群众的知情权、参与权和监督权。五是有序推进既有住宅加装电梯。加强协调引导,通过自下而上的民意协商推进既有住宅加装电梯,建立相关职能部门联合审批、监督和验收机制,把好加装电梯相关建筑或构筑物的本质安全关。查处在用于经营服务的自建房中违规使用电梯的问题。

 

(六)明确相关规则,完善特种设备法律制度体系。一是加强与相关法律之间的衔接协调,推动修订特种设备安全法。梳理特种设备安全法与安全生产法、节约能源法、行政许可法、行政处罚法以及民法典等协调问题,增强法律体系的统一性、权威性和协调性。二是落实特种设备安全法的相关规定,加快修订《特种设备安全监察条例》。研究提出锅炉等高耗能特种设备统筹安全和节能环保的规定,细化锅炉、压力容器等特种设备在节能、环保和“双碳”等方面的具体要求,增加节能环保工作的具体要求,推动安全绿色发展。三是支持指导地方对电梯、燃气瓶等单项特种设备开展“小切口”立法,发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用。四是加快相关标准修订。建立以强制性标准为主体的特种设备安全标准体系,解决标准缺失、老化和标准规则不协调、不兼容的问题。优化行业标准、企业标准等,提升特种设备相关技术门槛,以高标准引领产业发展。五是根据经济社会发展情况,及时修订更新特种设备目录。

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